DAC市民社会勧告と日本の課題

2021年7月6日にOECD/DAC（経済協力開発機構の開発援助委員会。現在29カ国とEUの30メンバー）はDAC Recommendation on Enabling Civil Society in Development Co-operation and Humanitarian Assistanceを採択しました。日本語に訳すとすれば、意訳ですが「開発協力と人道援助における市民社会が活動しやすくする勧告」となるでしょうか。本稿では、「DAC市民社会勧告」と記することとします。

欧米諸国は1960-70年代から（日本は大きく遅れて1989年から）、ODA（政府開発援助）の一部をNGO/CSOを通じた国際開発協力に充ててきて、1980年代からOECDはNGO/CSOとのパートナーシップについての調査研究レポートをたびたび出版してきました。この勧告は、DAC諸国や賛同した開発援助機関の市民社会や市民社会組織（CSOs）とのパートナーシップについての共通基準をまとめた最初の文書として画期的です。

また、この勧告策定プロセスで、CSOが提言していた重要なポイント、すなわち、

１．CSOを独自のアクターとして認知し、それにふさわしい支援策を含むこと

２．世界各地で深刻化する市民社会スペースの問題に取り組むこと

３．パートナー国（被援助国・途上国）の市民社会・CSOの支援

が大筋で受け入れられ、CSOとしても歓迎すべきものとなりました。

本稿では、この勧告の概要を紹介するとともに、日本の課題を考えてみます。

この勧告がつくられていったプロセスを年表式にまとめると以下のようになります。

DAC市民社会勧告のプロセス

● 2017年9月　DAC事務局内に市民社会チーム設置

● 2018年-19年　DAC加盟29カ国にアンケート調査。全加盟国が回答。

● 2019年6月　ワーキングペーパーEnabling Civil Society for Sustainable Development:

Selected Findings,を発表

● 2020年4月　報告書Development Assistance Committee Members and Civil Societyを発表。

勧告のたたき台となるaction pointsを含む。

● 2020年10月　最初の（第1）ドラフトを発表：CSOにも提示され、DAC-CSO Reference Groupより

コメント。

● 2020年11月　DAC高級レベル会合(HLM)コミュニケでCSOとのパートナーシップについての

instrumentを策定することを明記

● 2021年2月　第2ドラフトが各国政府にだけ提示

● 2021年4月8日　第3のドラフトが提示。CSOにも提示され、DAC-CSO RGで10名のタスクフォース

（筆者もメンバー）。各国や国際CSOよりフィードバックを募る。

日本（4月21日にオンライン・コンサルテーションを開催）を含む

18のフィードバック。5月6日にCSOの提言をOECDに提出。

● 2021年6月22日　第4（最終）ドラフトが各国政府にのみ提示

● 2021年6月24日　DAC-CSO RGより重要なポイントと、勧告として採択することを

求める書簡を提出

● 2021年7月6日　DAC会合で採択

こうしてみると、4年近くの長いプロセスを経て、DAC加盟国への調査を伴い、エビデンス・ベースで、またCSOの提言を取り入れながら、策定されていったことがわかります。

DACとCSOとの間の対話は2018年から制度化され、DAC-CSO Reference Group（以下、RGと表記）はそのCSO側のネットワークです。RGでは2020年10月と2021年4月のOECD側からのドラフト提示に対するコメントのため、タスクフォースが立ちあげられ、2021年4月ドラフトのタスクフォースをベースに、現在ではRG内に常設のこの勧告の実施に関するワーキンググループがつくられています。筆者はタスクフォース、ワーキンググループにこの間メンバーとして参加してきました。本稿はRGのタスクフォースやワーキンググループの見解を代表していないことは明記しておきます。

2020年11月のDAC HLMのコミュニケでは「文書（instrument）をつくる」となっています。多くのDACメンバーがより拘束力の強い勧告（recommenndation）とすることを望んでいましたが、いくつかの国が勧告よりも拘束力の弱いものとすることを主張し、ある種妥協として「instrument」ということばが使われました。DACの勧告は、賛同できない国は参加しないことも可能で、採択時に不賛同・不参加を表明する国が出るという情報もありましたが、全30メンバーが賛同しました。また、国際機関やDACに加盟していない新興ドナーも賛同者となることができます。勧告とは何か、以下のようにOECDにより説明されています。

法的には拘束力を持たないが、その実践は賛同者の政治的意思を代表する道徳的力と一致する。賛同者は勧告を完全実施する最大限の期待がある。したがって法的に要求されていることではないが、実施する意思のないメンバーは勧告採択時にたいてい棄権する。

あるいはソフトローであり、法的拘束力はないものの、政治的・道徳的に賛同メンバーに実施義務があるものです（2021年12月15日開催のOECDの勧告に関するセミナーでDAC事務局より説明）。

この勧告には、以下の3つの柱(pillar)があり、最初の2つの柱には10個ずつ、3つ目の柱には8個の条項があります。3つの柱は以下のとおりです。

第1の柱：市民社会スペースを尊重・保全・促進する

第2の柱：市民社会に支援・関与する

第3の柱：市民社会の効果・透明性・アカウンタビリティのインセンティブを与える

2020年10月の第1ドラフトでは、市民社会スペースは3つ目の柱であったのが、2021年4月の第3ドラフトでは市民社会スペースが最初の柱になり、RGタスクフォースのメンバーにとって驚きと歓迎でした。西ヨーロッパ諸国を中心に、世界の市民社会スペースの問題の現状への強い憂慮があったといわれています。

以下、3つの柱の各条項を要約しながら解説も加えます。

＜第1の柱：市民社会スペースの尊重・保全・促進する＞

１．インクルーシブで独立した市民社会の価値と、平和的集会、結社、表現の自由に沿った市民社会

スペースの尊重・保護・促進に関する政策の策定。

２．インクルーシブで独立した市民社会、市民社会の参加、市民社会スペースの尊重・保護・促進についてパートナー国政府との対話、社会の啓発。

３．援助国間・国際機関と市民社会スペースについての情報共有、アクションの強化。

４．パートナー国の市民社会スペースに害悪をおよぼさない（do no harm）。

５．市民社会スペースの問題での国際機関・地域機関・各国政府の支援・かかわり。

６．パートナー諸国の市民社会スペースに関する制度支援。反マネーロンダリング・反テロ政策の誤った適用の防止。

７．市民社会スペースの問題での民間セクターや独立メディアとの協働。

ビジネスやメディアの環境も促進。

８．市民社会に関する誤った情報の流布、ハラスメント、差別、反民主主義言説の防止策。

９．デジタル・テクノロジーを利用したパートナー国での市民社会の参加の促進。

１０．デジタル・テクノロジーにかかわる課題、リスク、格差の問題に取り組む。

条項1は、市民社会スペースと集会・結社・表現の自由についての政策を策定することをDACメンバー、その他の賛同者に求めます。2は独立した市民社会や市民社会スペースの重要性について、パートナー国との政策対話で取り上げることや社会の理解促進についてです。3と5は賛同者間や国際機関・地域機関との市民社会スペースについての情報交換と共同行動を唱えます。

4は第3ドラフトになく、第4ドラフトから新たに設けられた条項です。CSOは同じ趣旨の条項を追加することを提言しました。

6はパートナー国に対し、国際人権基準にもとづくこと、反マネーロンダリングや反テロ政策の誤った適用を防止することの2つの観点から、市民社会スペースに関する制度支援を行うことを唱えます。8も含め、近年ではマネーロンダリングやテロ対策、誤った情報や反民主主義的な言説が市民社会スペースの縮小を招いている現実を反映しています。

7は民間セクター（企業）と独立メディアとCSOとの協働強化についてです。CSOからは民間セクターとの間で緊張関係が生じる場合があることに留意する文言を追加する提案を行いましたが、受け入れられませんでした。

9、10は、CSOの間でも情報提供のためのウェッブサイトの拡充や、オンライン会議の増加（特にCOVID-19の中で飛躍的増加）、オンラインのキャンペーンなどの拡大などデジタル・テクノロジーの利用が進む中での市民社会スペースとの問題を扱っています。

＜第2の柱：市民社会に支援・関与する＞

１．市民社会と共同でパートナー国と援助国双方で市民社会政策の策定。

２．政策対話を通じて、特にパートナー国における開発援助政策・実施への市民社会アクターの参加。議会・民間セクター・一般社会を含む。

３．広範な市民社会アクターへの支援。実施パートナーとしてのみならず独自の開発アクターとしての支援。柔軟で予測可能な、コア/プログラム・サポートを増加。

４．パートナー諸国の市民社会の支援。

５．新しいタイプの市民社会アクターへの支援。

６．支援や成果マネージメントなどでの手続きの簡素化。

７．パートナー国での透明性や情報公開。潜在的な政治的・安全上のリスクへの配慮。

８．開発教育・地球市民教育、2030アジェンダ実施への参加促進への支援。

９．DACの人道・開発・平和の連携 (humanitarian-development-peace nexus)に関する勧告、開発援助における性的搾取・ハラスメント防止の2つの勧告の尊重。

１０．政府内外の関連機関との連携。

第2の柱も賛同者は市民社会と共同で市民社会とのパートナーシップに関する政策をつくることを求める条項（1）から始まります。注目すべきことは独立した独自のアクターとしての市民社会と実施のパートナーの両方を視野に入れて市民社会とのパートナーシップの目的を明確にすること、パートナー国の市民社会の強化を目的とすること、より広い開発援助政策に統合することを求めることです。また、ここでも市民社会スペースの問題に関する政策に触れています。

2は政策対話に関することですが、ここでも自国だけでなく、パートナー国における市民社会との政策対話が強調されています。

3は市民社会への資金的支援のスキームに関することです。ここでも独立した独自のアクターとしての市民社会と実施のパートナーの両方を視野に入れることが強調されています。具体策として、柔軟で予測可能な支援、コア（プロジェクトやプログラム単位の支援ではなく、CSOの年間あるいは複数年間の活動計画への一定割合の支援）/プログラム・サポートをあげていて、1年単位のことが多いプロジェクト支援からの脱却を求めています。この条項の中で特に社会の中のもっとも脆弱・周縁化されやすいグループへの支援に言及しています。市民社会支援に関して6は手続きの簡素化を求めています。

4はパートナー国の市民社会の支援策についてです。パートナー国のCSO支援でもコア/プログラム・サポートを含む柔軟で予測可能な資金供与を述べます。コア/プログラム・サポートについての言及は第3ドラフトにはなく、CSOはRG合同提案で要望しました。また合わせてパートナー国のCSOの政策決定プロセスへの参加も求めます。

5は伝統的なNGOだけでなく、社会運動団体、社会経済団体、労働組合などの新しいタイプを含む多様な市民社会アクターへの支援についてです。

7は賛同者の市民社会支援に関する情報の透明性の強化を求めますが、一方でパートナー国における外国から支援を受けるCSOへの政府などによる規制や嫌がらせに配慮しています。9はDACが2019年に採択した2つの勧告との整合性を求めます。10は、国際人権法・人道法の促進、脆弱・周縁化されやすいグループへの配慮、反マネーロンダリング・反テロ基準の誤った適用の防止のための政府内連携を唱えます。

第3の柱：市民社会の効果・透明性・アカウンタビリティのインセンティブを与える

１．CSO自身が定めた基準、グッド・プラクティスの支援。

２．CSO内部での人権基準の適用の呼びかけ、支援。

３，CSOの能力強化への支援（特にパートナー国）。

４．援助国のCSO/国際CSOとパートナー国のCSOとの対等なパートナーシップの支援。

５．開発の全段階での参加型・人権ベース・アプローチの促進、支援。

６．イノベーションや新しいアプローチの支援。

７．相互に尊重しつつも、重複や競争を防ぐためにCSO間やパートナー諸国との自発的な調整を奨励・支援。

８．CSOのパートナーに国際基準と、人権や市民社会の尊重を前提に各国法制度の遵守。

第3の柱はCSOの効果・透明性・アカウンタビリティへのインセンティブを与えるというものです。賛同者である各国政府の開発援助機関がCSOにインセンティブを与える一方で、CSOはこれが自分たちに向けられたものであることを認識し、自ら効果・透明性・アカウンタビリティの向上に努力することが求められているといえます。

1はCSOがこれまでつくってきたさまざまな基準や原則の実施支援で、代表的な事例として、JANICも策定に参加し、実施に取り組んだCSOの開発効果のためのイスタンブール原則があります。

2から6はCSOの効果を向上するために賛同する開発援助機関はどのようなことを支援すべきかを列挙しています。2と5は人権とかかわるもので、人権基準を各CSO内部(2)で実施すること（差別・ハラスメントなどの禁止）、開発活動の全段階(5)で参加型・人権ベース・アプローチを採用することを求めます。特にパートナー国における能力強化の支援（3）やイノベーションや新しいアプローチの支援(6)もCSOの効果向上に不可欠です。4のパートナーシップの問題は、特にパートナー国のCSOが、長年先進国のCSOや国際CSOが開発アジェンダや優先順位の設定で優位性を持つ非対称的なパートナーシップに対し不満を持ってきたことへの反省といえます。

7はCSO間の相互尊重と開発現場での重複・競争の防止についてですが、これはCSOを含む多数のアクターによる事業の重複・競合（援助の氾濫、援助の断片化）が開発現場に混乱をもたらしていることに配慮したのでしょう。8が人権尊重や開かれた市民社会スペースを条件としつつも、活動現場の国の法令遵守を求めたことは、人権や市民社会スペースの状況が世界的に悪化する中でCSOの活動の自由を阻害する危険があるのではないかという懸念がCSOの間であります。

この第3の柱の多くの項目は、イスタンブール原則をはじめとするCSOがこれまでに自らつくってきた開発効果の原則でいわれてきたことと一致します。

DACの市民社会勧告は、今後の取り組みとして、

１．この勧告の普及にOECDや賛同者が取り組むこと

２．賛同者を増やすこと

３．よい実践事例や革新的な取り組みを集めること

４．実施のためのツールキットをつくること

を述べています。またDACのピア・リビューで実施状況を検証することや、またOECDは5年以内にこの勧告の実施状況のレポートを作成することになります。これから良い実践事例を中心にしたツールキットの作成が予定されています。

CSOの側もDACに勧告の実施について提言していくとともに、ツールキットづくりに参加の可能性を模索しています。また各国でDAC市民社会勧告の普及・促進や実施、よい実践事例の収集に取り組み、CSOの独自のツールキット作成も検討されています。第3の柱を踏まえ、CSOが自ら効果・透明性・アカウンタビリティの向上への取り組みを強化する必要があります。RGの中にこの勧告に関するワーキンググループを常設のものとしたのは、以上のような活動を行うためです。

ではこの勧告を受けて、日本の課題は何でしょうか。まず、ODA支出額ではDACで4位の日本は、ODAのうちCSOを通じたものの割合では最下位から2番目です。DACメンバーのODAの合計15％がCSOを通じた援助ですが、日本はわずか1.6％で、CSOを通じたODAがゼロだったギリシャに次いで最下位から2番目になります。

CSOを通じたODAの少なさの背景には、CSOの自己資金による国際開発協力額の少なさがあります。CSOの自己資金による国際開発協力額のデータは、OECDも十分に収集できていませんが、日本のCSOの自己資金の開発協力額の総額は、人口が500万人のアイルランドや850万人のスイスと同じ程度、あるいはドイツやカナダの4分の1程度です。自己資金の少ないところに大きな額のODAが入った場合、ODA資金への依存率が高くなる弊害も予想されます。しかし日本のCSOへの支援を倍増しても自己資金額を上回りませんし、パートナー国のCSOや国際CSOへの支援、他のDAC諸国との共同基金などいろいろな方策が考えられます。

日本のODAは経済インフラ（交通、通信、エネルギーなど）を重視し、貧困削減に直結する教育・保健などの社会部門を重視するCSOと優先順位が違うことも、日本のCSOを通じたODAの割合の低さの大きな原因でしょう。

いずれにせよ、CSOを通じたODAの増額については一定の目標をつくって拡大していくべきでしょう。

さて、勧告を実施するために日本政府は何が求められるでしょうか。

第一に、CSOパートナーシップに関する政策文書です。その中で独自のアクターとしての役割を強調するとともに、市民社会スペースの問題についても積極的に触れることが不可欠です。

第二に、CSOを通じたODAを拡充するだけではなく、コア・サポートや他のDAC諸国との共同資金など革新的なCSO支援策の導入が必要です。

第三に、日本政府は、内政干渉になりうるとして避けがちな市民社会スペースの問題について、DAC市民社会勧告が1番目の柱にするなどDAC全体で関心が高まっていることを踏まえ、他のDAC諸国や国際機関（たとえば国連の人権関連機関）とも連携しつつ、もっと積極的に取り組むことが望まれます。

最後に、パートナー国の市民社会の支援の拡大ととともに、パートナー諸国の市民社会との政策対話の制度化も重要です。現行の外務省本省のCSO支援策では、日本のCSOの事業実施への何らかの関与が求められますが、パートナー国の市民社会強化の観点から、パートナー国のCSOがもっぱら実施するプロジェクト/プログラムへの日本のCSOの資金的支援も支援対象に含んでいく方向があってよいと思います。

DAC市民社会勧告の第3の柱はCSOの効果・透明性・アカウンタビリティの向上を促すものです。CSOもイスタンブール原則の実施（特に日本のCSOの弱い点として人権ベース・アプローチやパートナー国のCSOとのパートナーシップ）などへの取り組みを強化する必要があるでしょう。また第1の柱で出てくるデジタル・テクノロジーの活用と問題点の克服、反マネーロンダリング・反テロ対策のCSOに与える影響は、日本のCSOの間でこれまであまり話題になってこなかった新しいテーマに関する議論も必要です。

（参考1）DAC市民社会勧告の原文は以下の通りです。

OECD (2021) DAC Recommendation on Enabling Civil Society in Development Co-operation and Humanitarian Assistance, OECD/LEGAL/5021.

（参考2）RGでは英語でその要約を作成しました。

DAC-CSO Reference Group (2021c) “DAC Recommendation on Enabling Civil Society in Development Cooperation and Humanitarian Assistance: Key Opportunities for Civil Society,” https://21a29bf8-528b-4043-b9dc-caa23e5a1907.usrfiles.com/ugd/21a29b_b8a831060088408898394a947a175c3b.pdf

（参考3）本稿は以下の2つの筆者の論稿をベースにしています。

Akio Takayanagi (2022) “Civil Society Organizations as Partners and Critics of Japan’s Aid Policy,” Hyuk-ju Kwon, Tatsufumi Yamagata, Eunju Kim and Hisahiro Kondoh eds., International Development Cooperation of Japan and South Korea: New Strategies for an Uncertain World, Singapore: Palgrave Macmillan.

高柳彰夫「DAC市民社会勧告と特徴と今後の課題」（『国際交流研究』24号、2022年3月発行予定）